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拆前依法评估潜在风险 避免恶性事件发生

2012年05月25日07:22潇湘晨报[微博]我要评论(0)
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拆迁依法评估潜在风险 避免恶性事件发生

株洲荷塘区桂花街道办的工作人员组织居民开会,为他们讲解拆迁政策。

拆迁依法评估潜在风险 避免恶性事件发生

编者按

最近,国内发生数起和拆迁相关的事件,引发社会关注。

社会发展过程中,拆迁和征地不可避免,正确处理好加快地方发展与维护居民利益的关系,是一个基本原则,而如何处理这个关系,则是一门“技术活”。

依法依规协调好拆迁各方的利益分配,是避免引发悲剧的主要手段。从具体实施来看,如果相关单位在拆迁前能依法对可能存在的风险进行评估,如果拆迁实施方在拆迁时能充分与拆迁户沟通并注意方式,如果拆迁户面对拆迁时能更加理性……很多恶性事件就能避免。

那么,拆迁可能引发的风险如何评估?拆迁实施方应当如何与拆迁户沟通?拆迁户除了“硬扛”,还能通过什么样的方式最大程度上实现自己的正当诉求?今日,《拆迁那些事》为你解读。

株洲环城拆迁事务所的匡总,一段时间以来有些沮丧。

去年5月,他接了荷塘区桂花街道一个拆迁项目,前期调查工作早已做完,但是,政府还没有颁发拆迁许可证。

以前,他接到拆迁委托,完成前期调查、协商补偿、拆除清空这一系列流程,快的只要半年。

这次拆迁为何遇阻?问题出在一份社会稳定风险评估报告(以下简称《报告》)上。

《报告》指出,该拆迁项目社会稳定风险为B级,即项目存在引发一般不稳定事件的可能,需要暂缓实施。本报记者谭君 株洲报道

市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。

——摘自《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条

A 社会稳定风险,怎么进行评估?

——从合法、合理、可行、安全四个维度来对社会稳定风险进行考量,是全国通例。

4月28日,株洲荷塘区桂花街道办,该拆迁项目委托人成中勇拿出了《报告》,“今后所有项目,都要搞维稳评估。”

成中勇是街道办党工委副书记,分管综治维稳工作。

他介绍,去年元旦,荷塘区正式下文,明确要对重大项目、重大决策进行社会稳定风险评估。

此前的2010年底,株洲市委市政府下发了《关于在全市推行社会稳定风险评估工作的实施意见》(以下简称《意见》)。

《意见》明确:各人民团体、企事业单位负责本单位主管范围内的社会稳定风险评估工作。比如桂花街道的这个拆迁项目,由桂花街道办主管,桂花街道办要对其进行风险评估。

《意见》规定,关系民生的5大事项要进行稳定风险评估:

涉及社会保障和社会事业的重大决策或政策调整,如医疗、教育政策的变动;涉及多数群众的改革改制事项;涉及多数群众切身利益的城市发展和城市管理的重大事项或项目建设,如旧城改造;涉及农村和农民的利益的重大事项,如土地征收和拆迁;涉及多数群众利益的资源开发利用,如移民安置等。

其中,征地拆迁需要做社会稳定风险评估,也在2011年1月21日国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有所规定。

那风险评估怎么做?

成中勇根据市、区的要求,再综合从同行、网络所学到的方法,基本摸清:评估主要从合法性、合理性、可行性和安全性四个方面进行考察。

评估报告怎么写?

以桂花街道的这个拆迁项目为例,《报告》一共分四部分:一是项目概况,二是项目征地拆迁社会风险评估情况,三是防范风险的措施,四是评估结论。

第二部分是《报告》重点,从合法性、合理性、可行性和安全性四个方面进行了论证。

其中,安全性又是重中之重。《报告》一共4页纸,安全性论证就占了1页。

事实上,从合法、合理、可行、安全四个维度来对社会稳定风险进行考量,是全国通例。

山西大学政治与公共管理学院社会稳定与风险评估研究中心主任廉如鉴博士说,对前三项进行研究比较简单,有客观指标可依照,也有很成熟的经验,但对安全性的评估很难把握,又是最重要的。

B 是否引发风险,依据什么判断?

——在成中勇看来,这依赖于一个有多年维稳工作经验的干部的直觉。

廉如鉴认为,很难鉴定一个项目是不是存在社会稳定风险。

首先,什么是社会稳定风险?什么因素会导致社会稳定风险?

实际上,在撰写《报告》时,成中勇并没有太多纠结。拆迁公司做的前期调查,已经通过问卷和民意测验等方式,把评估对象的基本情况摸得差不多了。他根据摸底情况,把项目开展即将面临的矛盾,在《报告》中罗列了7点。

前面6点,基本是正常拆迁中都会出现的矛盾,如拆迁户对拆迁补偿方案不满等。

第7点,被表述为“最为重大的问题”,字体被加粗加黑:该项目涉及的一家公司(以下称A公司)“停产多年,10年没有给职工发过工资和补贴,未给职工缴纳社会保险等基本保障金,退休人员无法退休,欠银行贷款500多万元未还,至今没有进行企业改制”。

表面看,以上问题与拆迁无关。但《报告》接下来分析,“A公司生产经营用房在本次征地拆迁范围内,是A公司唯一的资产,征地拆迁安置补偿款是否能够安置职工、偿还负债,还是未知之数”。接着,《报告》对此问题进行了定性判断,“征拆房屋可能会引发职工的群体性事件。”

为什么能给出这样的判断?在成中勇看来,这是一个有多年维稳工作经验的干部的直觉。

成中勇介绍,在株洲,因为拆迁牵扯出企业改制的积怨并不鲜见。很多人都想在拆迁中一次性解决各种历史遗留问题。

作出判断也是必须的。根据《意见》,评估报告要“对评估事项实施后可能出现的不稳定因素逐项分析预测,对可能引发不稳定事件所涉及的人员数量、范围、方式等作出评估预测。”

按照《意见》所规定的评估程序,风险预测之后,应该对风险划分等级。但成中勇的报告接下来先介绍了“防范风险的措施”。

针对前面6点,应“健全机构,强化管理”;还要“由综治维稳部门专门负责维稳信息的收集报送,做好涉稳预案”;同时“向拆迁户做好政策宣传,对他们的不理解部分给予耐心解答。”

最后着重提到第7点的化解方案,“A公司的区域,因企业未改制,职工安置无着落,改制、拆迁本是两项不同的工作,建议先改制后拆迁,避免混为一谈,该区域征地拆迁工作建议暂缓。”

C 风险级别,用什么标准划分?

——廉如鉴称,不明确的表述说明,规则制定者对社会稳定风险的认定仍不明晰。

《报告》的结尾,给出了评估结论:对该项目征地拆迁工作的社会稳定评估为B级,建议分期分批进行:即A公司区域暂缓实施,其它区域准予实施。”

根据《意见》,社会稳定风险划分为A、B、C三个等级:

群众反应强烈,可能引发重大不稳定事件的,评估为A级,该级项目不得实施;

群众反应较大,可能引发一般不稳定事件的,评估为B级,该级项目暂缓实施或制定应对处置预案,化解矛盾后方可实施;

部分群众意见虽有分歧,但仅可能引发个体矛盾纠纷的评估为C级,该级项目根据预案,做好防范和化解,可以实施。

在一般人看来,以上表述并不明确:什么是“群众反应强烈”,什么是“群众反应较大”,多少群众的意见又算“部分群众意见”?什么是“重大不稳定”,什么是“一般不稳定”,谁又能确定某事件“仅可能引发个体矛盾纠纷”?

廉如鉴曾参与制定《太原市重大事项社会稳定风险评估工作实施细则》。他说,这样的表述说明,规则制定者对社会稳定风险的认定仍不明晰。

“如果钉子户只是少数群众,算个别的矛盾,但影响特别大,形成了舆论热点,是否也等同于群体性事件?”廉如鉴说。

上海市司法局制定的《重大决策社会稳定风险分析和评估的若干规定》,对风险等级划分提供了参考指标:明确反对意见超过33%的,属于A级风险;定为C级的,反对意见必须低于10%。

不过,上海方面有关负责人在接受媒体采访时表示,对于33%比例的认定,他们并无特别依据。

廉如鉴看到的问题是,“什么是反对意见,什么又会是同意?没有任何人完全同意或者反对一个项目。通常的情况是,这方面同意,那方面不同意,那到底算同意还是不同意呢?”

对风险级别的划分,成中勇坦言:“这主要是一个操作性的问题。对一个人的了解很重要。调查时我们会多次与他们谈话,并且评估他讲话有多大可信度,同时还会了解到他这几年的经历,他的性格。”

D 第三方评估,能否确保独立性?

——听说有第三方机构进行评估,廉如鉴表示肯定,但他认为“专家多是官员,不太好”。

成中勇称,“评估报告的风险级别,最终还要由上级部门确定。桂花街道这个项目就是如此。”

他于2011年8月17日完成《报告》后,马上向区维稳办发出“请求确认……风险级别的函”。

成中勇介绍,区维稳办只有三四个工作人员,但只过了两三天时间,他就收到确认回函。上级认可了他的评级。

《意见》规定,“在形成评估报告前,由市维稳办根据承办部门调查、分析情况,核准确定重大决策事项的风险等级,并出具书面意见。”

在廉如鉴看来,这种做法,是社会稳定风险评估的硬伤,“还是政府自己在评自己。”而且,基于评估标准本身粗糙,最后的等级划分就有较多调控空间。

为了实现评估的独立性,今年元月,株洲成立了国内第一家专做社会稳定风险评估业务的评估公司。

4月27日,该公司董事长柏福舟向记者展示了他们的工商执照。公司名为“株洲市平安社会稳定风险评估有限公司”,注册资本50万,办公场所设在株洲日报院内。

柏福舟介绍,他们坚持“专家论证、独立评估”的原则,目前公司尚未进行一个项目,但有项目正在洽谈。他们不担心没有业务。

今年2月,株洲市维稳办专门发文,“责任单位必须自行或者委托社会稳定风险调查评估机构进行社会稳定风险评估。”而在此前的《意见》中,并未明确可以委托第三方。

按照工作流程,柏福舟的公司接到项目后,会先进行入户调查,做民意测验。这项工作跟拆迁公司做的前期调查相似。现在,该公司的主要员工也是原拆迁公司的人。

柏福舟认为,他们会比拆迁公司做得好,“我们把拆迁政策带下去,把群众诉求带上来。而不会像拆迁公司为了利益诉求,对两方的情况都有所隐瞒。”

不过,“最后对风险的分析、估测和评级,还是专家来认定。”柏福舟说,专家来自法治、安保、维稳、信访、国土、规划、建筑等部门。

听说有第三方机构进行评估,廉如鉴表示肯定。不过,他认为,“专家多是政府官员,不太好”。

E 评估叫“缓”,就真的缓到现在

——成中勇认为,评估唯一的不好,是领导的政绩可能出不来,最大的好,是群众对政府的信任度会增加。

尽管评估政策仍待完善,但政府的脚步并未放缓。

在《意见》的基础上,株洲市维稳办今年下了第一道令,“经市发改委批准计划投资2个亿以上的工程建设项目(含旧城改造);涉及100户或者涉及人数达到200人的工程项目;涉及300人以上的新政策措施出台;与群众生产生活息息相关的其它重大事项。必须进行社会稳定风险评估,并送达市维稳办进行风险等级认定并出具等级认定意见后方可实施。”

据了解,株洲市去年收到的社会稳定风险评估报告有380份。

今年5月中旬,株洲市维稳办将联合市委督查室、市政府督查室,按照工作计划对市相关单位就风险评估贯彻执行情况开展一次专项督查,督查情况报市委、市政府主要领导,纳入2012年度维稳工作和“信访维稳百日竞赛”活动考核考评重要内容,并通报全市。

在国家层面,自2010年以来要求各地进行社会稳定风险评估,今年4月,最高法又作出决定,要求申请司法强拆时,必须提交社会稳定风险评估报告。

柏福舟介绍,现在株洲市天元区法院就正在受理几起强拆的案子。他了解到,所提交的评估报告风险是B或者C,“有A级风险,在政府这层就屏蔽了,不会提交到法院。”

桂花街道这个被确定为B级风险的项目,在缓了3个月之后,又准备启动。

按照《报告》中的对策,先不对A公司的区域进行拆迁。所以,项目涉及居民从207户减少为145户。指挥部重新进行民意测试,同意拆迁的有64户,不同意的32户,剩下的49户不置可否。

成中勇翻阅着居民调查问卷向记者介绍,“很多人问卷都不愿意交,我们经常晚上上门。我们一个一个打电话,有的不接电话,有的反正不表态。”

政府还是希望这个项目能进行。为此,荷塘区副区长还召集居民代表开会做工作。

但第二套拆迁补偿方案出台后,拆迁户仍不为所动。这个项目,就真的“缓”到现在,居民没有搬迁,房子也没有拆。

成中勇认为,评估报告还是起了作用。“以前搞项目,是做了再说。很少考虑地征不下来了怎么办,驾船到河中间走不动了怎么办。”

成中勇说,风险评估就是给领导决策作参考,“先摸清水面的风浪,再开船。排除工作盲目性。”

他表示,评估唯一的不好,是领导的政绩可能出不来,最大的好,是群众对政府的信任度会增加,“强拆其实是两败俱伤。”

[专家观点]

“要从根本上实现社会稳定,就要从制度上确保公民基本权利”

就拆迁引发社会稳定风险及其评估的相关问题,记者采访了上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师徐家良。

潇湘晨报:什么是社会稳定风险?比如因拆迁导致的社会稳定风险,包括哪些方面?

徐家良:社会稳定风险,是指政府与公民之间出现的各种矛盾和冲突,一旦超越底线,损害公民基本权利和合法利益,可能会引发信任危机和制度危机,严重威胁社会的可持续发展。

因为拆迁导致的社会稳定风险,有几种情况:一是公民的基本权利受到了损害;二是公民的合法利益没有得到保障;三是合法程序没有遵守;四是对政府行为的合法性形成挑战。

潇湘晨报:社会稳定风险能否评估?到底如何来衡量一个项目的安全与否?

徐家良:能够评估。衡量一个项目的安全与否,主要是看这个项目的推行,是否严重损害了公民的基本权益。另外,还要看这个项目是不是牵涉到公共利益。如果是纯粹的商业开发项目,又或者政府执法技巧生硬,就会引发老百姓的一些过激行为。

潇湘晨报:根据相关规定,国有土地征收要求申请司法强拆时,相关机构必须进行社会稳定风险评估,并提交评估报告。您怎么看这个规定?一种情况是,各地提交给法院的评估报告中,风险等级一般是B或者C,评估是否是走过场?

徐家良:将社会稳定风险评估作为行政执法和司法执法中重要的一环,说明人们的认识已经向前进了一步。同时,必须指出的是,有些社会稳定风险可以评估,有些则不能。

政府和法院的风险评估,往往会往好的方面做,如果风险评估高了,政府这边通不过,法院也不会执行。

事实上,社会稳定的风险,往往会超出政府和法院的主观认定,他们也无法掌控。

那么评估是否是走过场呢?那也不一定,有些评估可能是客观和真实的,这样的评估是有效的。

潇湘晨报:对重大项目或决策进行社会稳定风险评估,能否有效预防社会稳定风险?

徐家良:有其必要性,可以提早预料到出现的稳定风险,并采取预防措施。

不过,社会稳定风险的出现,涉及诸多因素:一是政府;二是拆迁户;三是法院;四是媒体;五是其他相关的社会公众。只要一个因素出点问题,相互一作用,都有可能会发酵,酿成大事。

要从根本上实现社会稳定,就要从制度上确保公民的基本权利,保障合法利益,减少政府权力的滥用,广泛听取利益相关者的意见并科学决策。

(潇湘晨报)

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