长沙浏阳农地入市收益大头归农民 土地入股收益涨十倍

潇湘晨报袁树勋2018-01-14 08:29

原标题:浏阳农地入市:收益大头归农民

2017年12月7日,正在建设中的浏阳永安家居产业园。该产业园占地354亩,是浏阳入市的10宗集体经营性建设用地中最大的一块。图/记者袁树勋

潇湘晨报1月14日讯 一年前的那场网络拍卖,浏阳大瑶镇金色摇篮幼儿园园长刘润香记忆犹新。

标的是浏阳市大瑶镇南阳村一块3.18亩的建设用地,她在电脑上验证身份、提出报价,然后交付定金、等待公示。

一项历史纪录,在这平淡的过程中诞生了。这是湖南首宗直接入市的集体经营性建设用地。截至2017年底,浏阳一年内共有10宗集体经营性建设用地入市,总价款5893万元。

定原则

入市收益村集体和农民拿大头

26年前,几十公里外的浏阳市圭斋路上,也诞生过一项相似的湖南纪录。50多亩国有建设用地向社会公开拍卖,史称“三湘第一锣”。一年后,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发布,允许“土地使用权有偿有限期出让”。自此,国有建设用地出让制蔓延全国,日后催生了著名的“土地财政”。

“土地财政”推动了中国城市化和工业化,但也推高了房价、恶化了国民收入分配、引发了征地拆迁矛盾。此时,人们想起还有一类土地——集体经营性建设用地。

这类地,主要是乡镇企业用地。2013年国土资源部摸底显示,全国范围内约4200万亩,约占全国集体建设用地的13.3%。

在这类地上搞开发不会占用农田,还能增加土地供应,抑制地价上涨。地的所有权属于农民集体组织,入市所得收益自然归农民,也增加了乡村财富。

近些年“允许集体经营性建设用地入市”的呼声越来越高。但相关改革探索却一波三折,直到2015年,才以土地制度改革试点的形式开启新篇章。

浏阳是试点地区之一。2016年9月启动试点,2017年初首宗土地公开竞拍。3.18亩土地成交价90万元,扣除成本,净收益62万元。政府按成交价款的20%,收取土地增值收益调解金18万元。剩余44万元,归南阳村集体和相关农户。

政府凭什么从中抽成呢?华中科技大学乡村治理研究中心研究员夏柱智解释,“周边有完善的基础设施,这块地才值钱。基础设施由政府耗资投建,它分享部分土地增值收益,合情合理。”

夏柱智梳理过各个试点区的政府分成比例,根据地段和土地用途各不相同。最高的达到48%,如浙江德清乡镇规划区内的商服用地;最少的是零,如上海松江区的工业用地。

破难题

“调整入市”偷师“增减挂钩”

伍建平是浏阳星辰商业有限责任公司总经理。2015年,他酝酿投建一个家居产业园。

家居企业纳税少,进不了当地的高新技术开发区。恰逢改革试点期间,伍建平把目光投向集体经营性建设用地。

他需要三四百亩的连片土地。但可供出让的集体经营性建设用地最多不过几十亩,且分布零散,很难满足大项目的需求,这是各试点区普遍存在的难题。

那么,能不能把这些零碎地块“集中”起来?

主导改革试点的浏阳国土部门提出了“调整入市”的想法。大意是先将多块零散的集体经营性建设用地复垦为耕地或林地。然后,在某个合适的地段,把相应数量的农用地开发为建设用地。增多少就减多少,耕地和建设用地总量都没有改变。

这个办法,倒也能找到政策依据。它与国务院在2008年出台的“增减挂钩”制度,内涵一致。

“增减挂钩”,允许“减”宅基地(恢复为耕地或林地),然后异地“增”相应面积建设用地。既然如此,浏阳的新办法能否把宅基地也纳入进来?在浏阳农村,也有大量闲置的宅基地。

在参考了其他地区经验、征求了上级部门意见后,浏阳国土部门觉得可行。

“这套办法本质上是建设开发权的转让。既然上市企业的股权可以权证化——股票,建设开发权也可以。”浏阳市国土局不动产交易中心主任李刚说,“依据这个思路,我们设计了‘建设权证’和相应交易机制。”

新收获

土地入股一年收益涨十多倍

王自力是浏阳市永安镇督正村人。早年间,他在家门口的宅基地上建了个小家居厂。

永安家居产业发达,像王自力一样房前屋后建厂的不在少数。因为达不到安全环保要求,小厂主们常年和执法队打游击。如今,他们有了新的选择:迁厂。腾出来的土地变成了“建设权证”。

王自力的小厂占地2.9亩。他已经拆掉了厂房,准备植树造林。完工通过验收后,他能获得2.9亩的林地类“建设权证”。

浏阳的一家政府平台公司统一收购“建设权证”,林地类每亩1.6万元。王自力的2.9亩能卖4.6万元,扣除拆厂造林的施工成本,净赚2.8万元。如果他是把厂区复垦为水田,赚头更大。一亩水田类“建设权证”能卖近10万元。

政府平台公司收购“建设权证”后,再统一对外拍卖。眼下,伍建平是这个市场上的最大买家。他已经吃进了140亩林地类“建设权证”,还准备再入手214亩。

拿到354亩林地类“建设权证”后,伍建平可以在浏阳全市农村范围内找354亩林地,开发建设家居产业园。如果他拿的是旱地类“建设权证”,则可以找旱地进行开发。但开发有两个前提:符合相关部门政策要求;土地所有者同意。

伍建平看中了永安镇西湖潭村的一大片荒山林地。这里交通便利,西湖潭村民也很有兴趣合作。

村集体和星辰商业有限公司达成协议,以354亩土地入股产业园项目,占股10%。“我们算了账,每亩地每年能分红约8000块钱。354亩,一年就是283万。”西湖潭村村委会副主任王和胜说,“第一年分红的60%已经打到村集体账上了。”

此前,这些地大多租给别人搞园林种植。按当下行情,一亩租金也不过五六百块。按伍建平的提议,相当于地租一下子翻了十多倍。

分析

农地入市关键限制不解除无法与国有土地出让抗衡

像永安家居产业园项目一样的“调整入市”案例,在其他土地制度改革试点区也不少见。2017年8月国土资源部下发的通报显示,当时全国已有540宗集体经营性建设用地入市,近三成属于调整入市。

540宗地,总价款81亿元。其中佛山南海区所做的贡献最大。但从数据来看,集体经营性建设用地仍无法挑战国有建设用地的市场地位。仅佛山南海区,2016年国有建设用地出让总价款就达到238亿元。

浏阳的情况也支持这个判断。截至2017年底,10宗集体经营性建设用地入市总价5893万元,相当于2016年浏阳国有建设用地出让金的1.7%。

不过,集体经营性建设用地入市还是新事物。随着一些障碍的清除,入市土地数量会不断增加。到那时,它是否会和国有建设用地形成竞争,冲击地方政府赖以为生的“土地财政”?

“看似有竞争,实则不然。因为政府出让工业用地的目的不是赚钱,而是引入企业以创造税收和就业。有些地方政府还会通过前期税费减免奖补的方式吸引企业,等于‘零地价’甚至倒贴。”一名观察人士说,“如果集体经营性建设用地入市能解决企业用地问题,政府反而高兴。”

真正让政府赚大钱的,是出让用于房地产开发的商业住宅用地。2010年《中国国土资源公报》显示,这类土地的平均出让价格是工业用地的六七倍。西南政法大学教授孙鹏发现,在一些房地产发达地区,这类土地的出让金和政府规费收入,占当地建设性预算的80%。

上述540宗集体经营性建设用地,入市后流向房地产行业的只有30宗,占比不到6%。“和各试点区用于房地产开发的国有建设用地比起来,它更是个微小的数字,远谈不上冲击‘土地财政’。”上述观察人士说。

在全国土地制度改革试点启动前,很多地方都进行过集体经营性建设用地入市的探索。孙鹏发现,它们基本上都达成了默契:不允许入市土地用于房地产项目,有的甚至明令禁止。

“搞改革试点的村集体,自然想突破这个限制,谁都知道开发房地产最赚钱。”上述观察人士说,“但试点启动后,突破数量依然很有限。这只能说明,早前的默契很大程度上延续下来了。”

集体经营性建设用地入市改革的一个指导思想,是和国有建设用地“同权”。从这个角度看,允许前者进入房地产领域并无不当。

“但那样一来,会对房地产市场造成巨大冲击。海量‘小产权房’是不是可以转正了?光这个问题就够让主政者头疼。”上述观察人士说,“所以,要不要放开这个限制,眼下还是见仁见智。”

(潇湘晨报 记者 袁树勋)

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